La NPR – Obiettivi, numero di progetti promossi e investimenti effettuati

La Nuova politica regionale mira a rafforzare la competitività delle regioni strutturalmente deboli. Attraverso progetti innovativi si intendono migliorare le premesse per le attività imprenditoriali e la creazione di valore nelle regioni di montagna, nelle aree rurali e nelle zone di confine. La NPR è stata avviata nel 2008 come compito congiunto di Confederazione e Cantoni. Attualmente è in corso il secondo programma pluriennale 2016–2023.

La promozione dei progetti da parte della Confederazione e dei Cantoni avviene sotto forma di contributi a fondo perso e di mutui senza interessi, principalmente nei due settori prioritari «turismo» e «industria». La NPR comprende anche varie attività per il coordinamento delle politiche settoriali a livello federale, come ad esempio il collegamento tra la politica dei trasporti, quella ambientale e quella regionale. Inoltre, gestisce una piattaforma Internet con informazioni sulla politica regionale e organizza eventi destinati allo sviluppo di conoscenze e allo scambio di esperienze.

Fino alla fine del 2020, nell’ambito del programma pluriennale 2016–2023, sono stati realizzati 1614 progetti sostenuti dalla Confederazione per un totale di 391 milioni di franchi, che hanno generato investimenti complessivi di 2,2 miliardi di franchi. Ogni franco versato dalla Confederazione ha così generato il quintuplo di investimenti per le regioni svizzere.

Incarico di valutazione

La Segreteria di Stato dell’economia (SECO) ha incaricato un gruppo di lavoro, costituito dalla società di consulenza KEK – CDC, dall’Institut für Systemisches Management und Public Governance dell’Università di San Gallo e dall’agenzia di comunicazione sags, di effettuare la valutazione. Quest’ultima ha preso in considerazione le diverse prospettive degli operatori interessati nei Cantoni e nelle regioni basandosi su diversi metodi e basi di dati.

Risultati della valutazione

La NPR adempie il suo scopo. La NPR promuove un ampio ventaglio di progetti a valore aggiunto nelle regioni. I Cantoni vi fanno ricorso in vari modi per testare nuove idee, promuovere le innovazioni e rafforzare le reti interaziendali. Nell’ambito dei loro programmi di attuazione (PA) quadriennali i Cantoni possono affrontare le sfide che si presentano a livello regionale e fissare le proprie priorità. Il precedente approccio dell’esportazione, secondo cui le prestazioni finanziate andrebbero esportate dalla regione, è messo in discussione dalla maggior parte degli attori. L’attrattiva di una località, soprattutto nelle regioni periferiche, è sempre più determinata da aspetti legati all’economia locale, ossia dalle attività in campo abitativo e lavorativo. Le tre componenti della NPR – promozione di progetti, coordinamento delle politiche settoriali e sistema di conoscenze – si completano a vicenda. La NPR contribuisce in modo significativo al coordinamento delle politiche settoriali. Lo scambio di conoscenze ed esperienze è gestito dal Centro della rete regiosuisse. Attraverso un’offerta diversificata, numerosi attori coinvolti nella politica regionale, e non solo, ottengono le necessarie qualifiche e vengono inseriti in una rete di contatti.

La ripartizione dei compiti nell’attuazione della NPR è definita in modo chiaro. Gli organi di coordinamento delle politiche settoriali a livello federale funzionano bene. I servizi di coordinamento della Confederazione per le attività con incidenza territoriale sono però poco visibili all’esterno. Secondo gli operatori interessati, rispetto all’ultimo programma pluriennale 2008–2015 l’interazione tra la Confederazione, i Cantoni e i servizi di promozione della NPR è migliorata. La valutazione mostra inoltre che in molte località la collaborazione intercantonale e transfrontaliera è importante e ben consolidata.

Gli obiettivi sono stati raggiunti in molti settori. I Cantoni segnalano soprattutto il buon grado di raggiungimento degli obiettivi nei sistemi industriali a valore aggiunto, in particolare i sistemi regionali di innovazione (RIS) e i programmi cantonali e sovracantonali. Vanno menzionati anche progetti di funivie realizzati con successo, piattaforme di marketing regionale o studi di fattibilità e strategie che costituiscono preziose basi per ulteriori progetti. I programmi transfrontalieri Interreg consentono lo scambio di conoscenze nelle zone di confine. Entro il 2020 sono stati avviati diversi progetti faro che si ripercuotono positivamente sulla creazione di valore e sui posti di lavoro nelle regioni. La valutazione ha tuttavia rilevato che i fondi NPR sono stati finora utilizzati relativamente poco, anche perché i criteri di promozione sono molto severi.

La NPR è attuata in modo efficiente. In considerazione dei numerosi attori coinvolti, sia a livello federale che tra la Confederazione e i Cantoni, la gestione e la collaborazione assumono forme diverse e richiedono un grande impegno. Le modalità di attuazione della NPR differiscono da un Cantone all’altro. I Cantoni investono molto nella consulenza e nel sostegno ai promotori di progetti. Anche le regioni e le strutture di gestione regionali forniscono un contributo essenziale allo sviluppo e alla realizzazione dei progetti. Questo sostegno – requisito importante per concretizzare progetti validi e finanziabili – è molto apprezzato dai promotori.

La maggior parte dei progetti NPR produce benefici durevoli. La grande maggioranza dei progetti e delle attività NPR prosegue o è ulteriormente sviluppata. Vengono attuati numerosi progetti faro con un impatto a lungo termine. La pandemia di COVID-19 potrebbe però compromettere il proseguimento dei progetti turistici.

La NPR dovrebbe contribuire ancora di più allo sviluppo sostenibile della Svizzera. Anche se vengono promossi progetti che contribuiscono allo sviluppo sostenibile, la valutazione conclude che la NPR non ha ancora sfruttato appieno il suo potenziale in tal senso.

Raccomandazioni

Sulla base di questi risultati, la valutazione formula raccomandazioni volte ad affinare il profilo e a rafforzare l’impronta strategica della NPR nonché a ottimizzare la sua attuazione operativa.

La nuova politica regionale (NPR)

Attraverso la NPR la Confederazione e i Cantoni promuovono la competitività delle regioni strutturalmente deboli della Svizzera. L’obiettivo è generare valore aggiunto nelle regioni di montagna, nelle aree rurali e nelle zone di confine con progetti innovativi che consentano di migliorare la competitività e di preservare o creare nuovi posti di lavoro. La NPR è attuata nel quadro di programmi pluriennali definiti dalla Confederazione e approvati dal Parlamento. Attualmente è in corso il secondo programma pluriennale 2016–2023.

La NPR è una politica poliedrica che si articola in tre componenti fondamentali. La promozione di progetti (componente principale) comprende il sostegno a progetti interaziendali inerenti alle priorità tematiche «turismo» e «industria». I progetti vengono promossi con tre strumenti programmatici e tramite programmi speciali: (1) progetti NPR ordinari diretti dai Cantoni, (2) sei sistemi regionali di innovazione (RIS), con i quali le agenzie per l’innovazione o le fondazioni forniscono consulenza a start-up e PMI di tutti i Cantoni, (3) quattro programmi transfrontalieri con regioni limitrofe oltreconfine (Interreg A), e (4) programmi speciali (come il programma d’impulso per il turismo 2016–2019). La NPR finanzia i progetti con due strumenti diversi: i contributi a fondo perso e i mutui senza interessi.

Con il «coordinamento delle politiche settoriali» (componente accessoria) la NPR migliora l’allineamento delle diverse politiche settoriali e favorisce uno sviluppo territoriale coerente in Svizzera. A tale titolo la Confederazione affianca i programmi regionali e transfrontalieri anche direttamente (Interreg B e C). La SECO finanzia inoltre in quest’ambito il programma sui progetti modello per uno sviluppo sostenibile del territorio, diretto dall’Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE). In questa categoria rientrano anche le misure pilota per le regioni di montagna (2020–2023).

Attraverso il «sistema di conoscenze» (componente accessoria), la NPR si occupa di gestione delle conoscenze per lo sviluppo territoriale della Svizzera. Il Centro della rete regiosuisse offre informazioni sulla NPR e su altre politiche e organizza diversi corsi di formazione continua. Vengono inoltre organizzate piattaforme di scambio e conferenze che mettono in contatto gli attori della NPR. Queste componenti accessorie includono la realizzazione di studi di base per lo sviluppo regionale in Svizzera.

Incarico di valutazione e quesiti

La legge federale sulla politica regionale [1] impone alla Confederazione l’obbligo di valutare il programma pluriennale (PP) della NPR. La valutazione ha perseguito due obiettivi: mostrare cosa è stato fatto finora nel quadro del PP 2016–2023 e trarre i dovuti insegnamenti in vista della pianificazione del prossimo PP.

La valutazione ha affrontato cinque quesiti principali:

1. Il programma pluriennale attinge al potenziale delle regioni con idee e progetti a valore aggiunto?
2. La collaborazione funziona bene e gli strumenti sono coordinati?
3. Gli obiettivi sono raggiunti?
4. Gli obiettivi economici sono raggiunti?
5. I risultati vengono valorizzati?

La raccolta e l’analisi dei dati per la valutazione sono state effettuate da novembre 2020 ad agosto 2021 impiegando un’ampia gamma di metodologie. L’allegato contiene una panoramica delle prospettive considerate e dei metodi utilizzati.

La NPR promuove l’innovazione e la creazione di valore nelle regioni

La NPR è rilevante. Lo scopo della Nuova politica regionale (NPR), ossia promuovere l’innovazione, la creazione di valore e la competitività nelle regioni di montagna, nelle aree rurali e nelle zone di confine, mantiene la sua importanza. La gamma di strumenti della NPR è complementare alla perequazione finanziaria nazionale. La NPR si articola in tre componenti – promozione di progetti, coordinamento delle politiche settoriali e sistema di conoscenze – che si completano a vicenda.

La promozione dei progetti è variegata. Per i vari gruppi target presenti nelle regioni la NPR impiega strumenti diversificati, come i progetti ordinari cantonali e sovracantonali, i sistemi regionali di innovazione (RIS), i quattro programmi transfrontalieri Interreg-A e diversi programmi speciali. La Confederazione e i Cantoni contribuiscono equamente a queste attività. Nell’ambito del coordinamento settoriale i progetti transfrontalieri e le misure pilota per le regioni di montagna sono promossi direttamente dalla Confederazione.

Grande importanza per i Cantoni. La NPR è molto importante per i Cantoni in quanto consente loro di lanciare innovazioni mirate nei settori del turismo e dell’industria nell’ambito delle rispettive politiche a favore della piazza economica. Il marchio NPR rappresenta per i progetti, e soprattutto per l’ottenimento di mutui, una garanzia di qualità che permette di assicurare ulteriori finanziamenti da parte di terzi.

Un approccio troppo limitato. Il cosiddetto «approccio dell’esportazione», secondo cui i servizi forniti devono essere esportati dalla regione, si è sostanzialmente dimostrato efficace per la selezione dei progetti. Sono stati sostenuti solo progetti che soddisfano una domanda proveniente dall’esterno e che attirano risorse finanziarie supplementari nella regione. Questi incentivi a favore dell’economia locale consentono di assicurare o creare posti di lavoro. Tuttavia, in considerazione della crescente importanza sociale dello sviluppo sostenibile e dell’esperienza della pandemia di COVID-19, la maggior parte degli attori della NPR mette in discussione l’importanza attribuita a questo approccio. Le più recenti ricerche scientifiche [5] mostrano che i servizi orientati all’utente nel campo dell’abitazione e del lavoro, specialmente nelle regioni periferiche, svolgono un ruolo di rilievo per la popolazione residente e i turisti, così come per il mantenimento della qualità della piazza economica. Occorre pertanto ampliare questo approccio e completare i criteri di selezione dei progetti. Il lancio di misure pilota per le regioni di montagna (2020–2023) ha considerato e attuato in via sperimentale l’allentamento dei criteri di promozione della NPR.

Importanti flussi finanziari. Tra il 2016 e il 2020 la Confederazione ha sostenuto 1614 progetti NPR stanziando 391 milioni di franchi, di cui 191 milioni per contributi a fondo perso e 200 milioni per mutui senza interessi. Questi contributi hanno generato investimenti supplementari per un importo di 1,8 miliardi di franchi da parte di Cantoni e di terzi. Nello stesso periodo la Confederazione ha speso annualmente per la NPR 31,9 milioni di franchi in contributi a fondo perso e 42,4 milioni in mutui.

Molta flessibilità, ma anche complessità. Con i programmi di attuazione cantonali, il programma pluriennale 2016–2023 garantisce una continuità, permettendo al contempo di affrontare priorità e sfide regionali specifiche. Dal 2020, con l’introduzione delle misure pilota per le regioni di montagna, i criteri di promozione per i progetti in tali aree sono stati allentati, indice questo della flessibilità della NPR. D’altra parte, simili programmi speciali comportano un sistema piuttosto complesso di strumenti, attori e processi decisionali a diversi livelli operativi.

Criteri di promozione severi e avversione al rischio. I requisiti stabiliti per i progetti sono chiari ma piuttosto elevati. I progetti devono avere un carattere innovativo, interaziendale e precompetitivo. Il finanziamento deve dare un impulso iniziale e non può comprendere contributi a fondo perso per le infrastrutture (tranne contributi di piccola entità nel caso delle misure pilota per le regioni di montagna). Per i programmi transfrontalieri (Interreg), l’applicazione dei criteri di promozione NPR è problematica, in quanto i criteri adottati dai partner europei oltreconfine consentono un approccio più ampio. Nel caso dei progetti minori c’è una certa disponibilità da parte dei servizi di promozione a testare metodi nuovi e maggiormente esposti a rischi. I Cantoni non si considerano tuttavia fornitori di capitale di rischio dal momento che impiegano il denaro dei contribuenti. Vi è quindi la tendenza, talvolta eccessiva, a implementare e moltiplicare idee già collaudate, mentre i promotori di iniziative nuove devono compiere grandi sforzi di convincimento.

Posizioni diverse su scopo e zone d’impatto (perimetri). L’interpretazione dello scopo della NPR dà adito a ponderazioni diverse. In seguito all’introduzione della perequazione finanziaria nazionale (PFN), i Cantoni dell’Altopiano attribuiscono un’importanza centrale alla promozione delle innovazioni orientate alla creazione di valore in tutta la Svizzera. I Cantoni di montagna, invece, continuano a ritenere che lo scopo principale della NPR sia quello di ridurre le disparità e di concentrare gli sforzi su singole regioni con problemi di sviluppo specifici, dovuti ad esempio alla mancanza di infrastrutture e all’esodo degli abitanti. Rimane quindi controversa anche la questione dei giusti perimetri, ossia delle zone d’impatto della NPR.

I perimetri della NPR coprono l’intera Svizzera. I progetti NPR ordinari, i RIS sovracantonali, i programmi transfrontalieri Interreg A e le misure pilota per le regioni di montagna hanno perimetri diversi. Inoltre, i programmi transfrontalieri Interreg possono essere ubicati in tutta la Svizzera. Se i perimetri si sovrappongono, l’intero territorio nazionale è coperto, seppure con una densità variabile. Una semplice estensione del perimetro NPR a tutta la Svizzera non sembra molto indicata, anche a causa dei fondi limitati. La definizione di perimetri specifici per ogni strumento permette di identificare le priorità delle regioni e degli attori. È tuttavia opportuna una certa flessibilità, ad esempio per quanto riguarda i RIS. I partner delle PMI e delle start-up più congeniali nel campo dell’innovazione si trovano spesso – come nel caso della Svizzera orientale – al di fuori del perimetro assegnato ai sistemi regionali di innovazione.

Principi comprovati. I principi sanciti nella legge federale sulla politica regionale [1], secondo cui ad esempio i centri regionali sono i motori dello sviluppo o i Cantoni sono gli interlocutori centrali della Confederazione, si sono dimostrati validi e devono essere mantenuti. Sebbene la focalizzazione sui centri regionali sia vista piuttosto criticamente nelle regioni periferiche, non va dimenticato che le dinamiche, la capacità innovativa e la presenza di promotori di progetti esperti sono più elevati nelle città e nei centri regionali del fondovalle che nelle regioni di montagna, come ben illustrano i casi studio.

Le priorità tematiche corrispondono alle esigenze dei Cantoni e delle regioni. La focalizzazione tematica sulle catene del valore nei settori «industria» e «turismo» risponde alle esigenze dei Cantoni coinvolti. I programmi di attuazione offrono ai Cantoni un margine di manovra sufficiente per affrontare le sfide locali relative all’orientamento tematico e all’attuazione istituzionale, possibilità però poco utilizzata. Durante il periodo di valutazione sono stati realizzati ben 327 progetti – pari al 20 per cento del totale – incentrati sulla digitalizzazione.

I promotori dei progetti conoscono la NPR. Benché la NPR non sia molto conosciuta né visibile all’esterno, i promotori dei progetti conoscono i vari strumenti e gli interlocutori dei servizi di promozione presenti nei Cantoni.

Suddivisione dei ruoli adeguata e buona collaborazione

Chiara suddivisione dei ruoli nella promozione dei progetti. La ripartizione dei ruoli tra la Confederazione e i Cantoni nell’esecuzione degli strumenti NPR è oggi organizzata in modo chiaro ed efficace. Secondo un sondaggio online, il 98 per cento degli interpellati pensa che la suddivisione dei ruoli sia «molto adeguata» o «piuttosto adeguata». I 22 programmi di attuazione cantonali ed entrambi quelli intercantonali, nonché i sistemi regionali di innovazione e i quattro programmi transfrontalieri Interreg A, sono ben armonizzati con le direttive federali. Le tematiche affrontate dai programmi di attuazione sono allineate alle esigenze locali. La collaborazione tra Confederazione e Cantoni è regolata in modo chiaro nei programmi di attuazione quadriennali e nelle corrispondenti convenzioni di programma. Lo scambio avviene regolarmente durante la conferenza delle unità specializzate.

Strutture di attuazione variegate. L’esecuzione a livello cantonale è variegata e rispecchia esperienze, situazioni istituzionali e priorità locali diverse. I programmi di attuazione e le rispettive priorità sono a loro volta integrati in varie strategie settoriali (comprese quelle su turismo e sostenibilità) e in piani di sviluppo cantonali. I Cantoni controllano precocemente se i progetti NPR sono conformi alla strategia e alla legge, mentre i promotori dei progetti possono usufruire di apposite consulenze e reti di contatti. Ciò permette di ridurre i rischi di attuazione.

La NPR come compito congiunto rafforza il sistema federale. LA NPR è concepita come compito congiunto di Confederazione e Cantoni e questo le conferisce un valore aggiunto rispetto ad altre politiche. I numerosi contatti nell’attuazione degli strumenti NPR tra gli Uffici federali, da un lato, e la SECO e i Cantoni, dall’altro, favoriscono uno scambio istituzionalizzato e un dialogo su questioni strategiche. Secondo le interviste, questo si è dimostrato un vantaggio per le misure di gestione economica della pandemia di COVID-19.

La collaborazione tra gli Uffici federali è buona e pragmatica. Tra la SECO e gli altri Uffici federali, ossia l’Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE), l’Ufficio federale dell’ambiente (UFAM) e l’Ufficio federale dell’agricoltura (UFAG), si è instaurata una buona collaborazione a livello istituzionale. Visto che questi Uffici hanno talvolta priorità e obiettivi diversi a seconda delle loro competenze, i potenziali conflitti di obiettivi possono essere affrontati solo attraverso il dialogo e con procedure di consultazione prestabilite. A volte sono anche influenzati da processi politici (p. es. iniziative e referendum) come nel caso dell’iniziativa sulle abitazioni secondarie, che nell’ambito della NPR è sfociata nel programma d’impulso per il turismo (2016–2019). La valutazione indica che l’allineamento tra obiettivi potenzialmente conflittuali è stato migliorato attraverso una concertazione più strategica dei programmi di attuazione, ma che non è ancora ottimale.

Importante coordinamento settoriale. Il coordinamento settoriale orizzontale a livello federale (componente 2) è considerato molto importante e funziona bene. Tramite la Conferenza sull’assetto del territorio, la Rete federale per uno sviluppo territoriale coerente e il Consiglio extraparlamentare per l’assetto del territorio, gli aspetti rilevanti dal punto di vista territoriale sono coordinati strategicamente a livello federale con il sostegno della NPR. Tuttavia, le aspettative riguardo a un migliore coordinamento delle attività territoriali riposte nella NPR – che rispetto ad altre politiche settoriali dispone di risorse finanziarie relativamente modeste – appaiono molto elevate. Questo sforzo di coordinamento non è sempre ovvio per gli esterni, anche perché gli obiettivi sono spesso contrastanti, ad esempio tra le priorità inerenti alla natura e alla conservazione del paesaggio e quelle rivolte allo sviluppo economico. Al tempo stesso, i conflitti di obiettivi settoriali evidenziano l’importanza di questo coordinamento.

Buon supporto ai promotori dei progetti. I Cantoni e i servizi di attuazione regionali offrono ai promotori dei progetti una consulenza molto apprezzata per lo sviluppo dei progetti. In tal modo si instaura una fitta rete di contatti locali, il cui impatto va oltre il progetto concreto. I Cantoni e i servizi di promozione della NPR gestiscono i progetti anche in relazione alle priorità generali e individuano le sinergie con altri programmi di sostegno.

La NPR: piccola, ma di grande impatto. Rispetto ad altre politiche federali, la NPR ha una grandezza inferiore, ma per le regioni può innescare considerevoli investimenti locali. La perequazione finanziaria nazionale distribuisce ai Cantoni finanziamenti federali 90 volte maggiori e anche il Programma di agglomerato o Innosuisse vantano un budget dieci volte superiore a quello della NPR. A livello cantonale le differenze sono ancora più marcate: i fondi annuali della perequazione finanziaria, ad esempio, sono superiori di 90 volte nel caso del Giura e di 240 volte in quello del Vallese. Per quanto riguarda il coordinamento delle politiche settoriali, le aspettative nei confronti della NPR sono pertanto eccessive e difficilmente realizzabili. Si rilevano però grandi opportunità di collaborazione con altre politiche settoriali. Nell’ambito del programma pluriennale 2016–2023, entro la fine del 2020 soltanto una minima parte dei finanziamenti destinati a progetti NPR erano stati investiti nel campo dell’energia, della formazione e dell’agricoltura (solo l’1–2 % ciascuno).

I contributi della NPR a uno sviluppo territoriale coerente sono selettivi, ma positivi. La politica degli agglomerati e quella delle aree rurali e delle regioni di montagna sono politiche trasversali dello sviluppo territoriale svizzero che mirano a garantire una gestione coerente del territorio. La NPR fornisce un importante contributo all’attuazione di entrambe le politiche a livello sia di progetti sia strategico, con i suoi vari strumenti e punti di convergenza. Negli ultimi anni il processo di comunicazione del concetto di sviluppo territoriale coerente e delle due politiche trasversali è stato intensificato. L’argomento rimane tuttavia astratto per la maggior parte degli attori NPR. La fattibilità dei singoli progetti è determinata anche da altri fattori, come le direttive sulla pianificazione del territorio e la protezione della natura e del paesaggio o altri requisiti legislativi.

Coordinamento vitale attraverso l’attuazione dei progetti. Attraverso i suoi progetti, la NPR contribuisce anche a uno sviluppo territoriale coerente in Svizzera. Tutti i progetti devono infatti rispettare i piani direttori cantonali e altre basi legali. Ciò richiede un coordinamento precoce e globale e un approccio costruttivo verso i conflitti di obiettivi, ad esempio tra gli interessi economici e la protezione del paesaggio nei progetti turistici. Una discussione più approfondita dei programmi di attuazione a livello cantonale e federale potrebbe aiutare ad accrescere lo scambio su questioni strategiche e a rafforzare la loro visibilità.

Buon impatto con numerosi progetti faro nelle regioni

Buon grado di raggiungimento degli obiettivi. La NPR raggiunge ampiamente gli obiettivi prefissati. Gli esempi di progetti qui accanto illustrano le esperienze di successo di cinque Cantoni di studio prescelti: Appenzello Interno, Friburgo, Grigioni, Giura e Vallese. Al contempo evidenziano la varietà dei temi e degli approcci della NPR. I promotori dei progetti NPR sono sparsi in tutta la Svizzera, ma in particolare nelle città e nei centri rurali. La loro distribuzione non fornisce però indicazioni significative sulle zone d’impatto dei progetti.

La maggior parte dei Cantoni ritiene che i sistemi regionali di innovazione siano molto utili perché stimolano le innovazioni industriali e rafforzano le reti interaziendali. Non si può però ancora dire se i loro effetti si estendano anche alle aree rurali periferiche. Per quanto riguarda gli altri progetti i contributi al raggiungimento degli obiettivi sono diversi. Oltre agli effetti diretti, anche quelli indiretti sono importanti (costituzione di reti imprenditoriali e transfrontaliere o riduzione degli ostacoli allo sviluppo dovuti alle frontiere). Le misure pilota per le regioni di montagna sono in atto da appena un anno, per cui la loro efficacia non può ancora essere valutata.

Gli effetti di rete dei progetti NPR sono comprovati e ampiamente sostenuti. Questi effetti riguardano anche la collaborazione intercantonale e transfrontaliera. I casi di studio sui Cantoni mostrano che gli attori e i promotori dei progetti acquisiscono conoscenze e tecnologie rilevanti per le innovazioni da integrare nei loro sistemi di creazione del valore laddove possono trarne un valore aggiunto diretto. Per le aziende urbane e dei centri rurali, i legami con gli istituti di ricerca svolgono un ruolo più incisivo dei perimetri regionali NPR.

Importante effetto leva. Secondo la maggior parte dei servizi di promozione NPR, quest’ultima innesca nelle regioni notevoli impulsi economici, riconducibili anche al suo importante effetto leva. Ai fondi NPR della Confederazione e dei Cantoni vanno ad aggiungersi quelli di Comuni, aziende e altri finanziatori. Complessivamente, ogni franco versato dalla Confederazione nell’ambito della NPR genera quasi il quintuplo di investimenti. Per quanto riguarda il mantenimento e la creazione di nuovi posti di lavoro, l’entità piuttosto modesta della NPR rispetto a quella di altre politiche settoriali e di altri investimenti privati non consente di trarre conclusioni precise sulla sua incidenza. Dal punto di vista dei Cantoni, tuttavia, il suo contributo è ragguardevole e significativo perché i progetti proposti affrontano in modo mirato le sfide economiche regionali. Per i cinque casi studio dei Cantoni di Appenzello Interno, Friburgo, Grigioni, Giura e Vallese si stima che tra il 2016 e il 2020 almeno l’1,7 per cento dei nuovi posti di lavoro creati possa verosimilmente essere attribuito ai fondi federali NPR [4].

Valutazioni e audit periodici. Nel corso del PP vari strumenti e aspetti della NPR sono stati valutati da servizi esterni che ne attestano il buon grado di raggiungimento degli obiettivi. Gli audit dei RIS mostrano inoltre che questi sono gestiti e indirizzati in modo appropriato e che vengono forniti servizi adeguati, ad esempio sotto forma di coaching ed eventi di networking. Ogni anno più di 1000 PMI usufruiscono così di una consulenza in materia di promozione dell’innovazione. I sei RIS si trovano tuttavia in fasi di consolidamento diverse.

Ampia cerchia di promotori di progetti. I 1614 progetti sono stati condotti da un totale di 934 diversi promotori con un numero ancora maggiore di partner; 12 istituti da soli hanno realizzato più di 10 progetti. La distribuzione dei promotori di progetti sul territorio presenta concentrazioni nei centri regionali, nelle città o negli agglomerati. Questo dato non permette però di capire come sono distribuiti i fondi NPR, dato che nell’attuazione dei progetti sono coinvolti diversi partner e che i relativi flussi finanziari non sono stati analizzati.

Difficile pianificazione dell’utilizzo dei fondi. Per la Confederazione è generalmente difficile praticare una gestione minuziosa delle finanze perché sono i Cantoni a selezionare i progetti nel quadro dei programmi di attuazione. Secondo i dati provvisori, nel periodo di valutazione 2016–2020 è stato utilizzato in media il 62 per cento dei fondi federali preventivati nelle convenzioni di programma. I contributi a fondo perso sono stati sfruttati molto meglio dei mutui senza interessi, diventati meno attrattivi negli ultimi anni a causa dei tassi di interesse negativi. L’esperienza dimostra che il grado di utilizzo aumenta con le fatturazioni successive dei progetti. Un tasso di utilizzo dell’80 per cento corrisponderebbe alle previsioni della SECO.

Quanto alla promozione di progetti, in alcuni Cantoni lo sviluppo di un numero sufficiente di progetti di buona qualità rimane un obiettivo da raggiungere. Altre ragioni per il basso tasso di utilizzo sono: (1) i promotori hanno difficoltà a coinvolgere i giusti attori locali, (2) la durata quadriennale del programma d’impulso per il turismo (2016–2019) era troppo breve per realizzare nuovi progetti, e (3) esistono vari programmi di promozione federali e cantonali più accessibili. Il Cantone del Vallese, ad esempio, ha istituito propri fondi di promozione destinati sia al turismo sia alle funivie, che possono integrare i fondi NPR. La valutazione conclude che la presentazione dei progetti dovrebbe essere facilitata con misure appropriate.

Pochi effetti di trascinamento e ripercussioni indesiderate. Secondo il sondaggio online condotto presso i responsabili dell’attuazione della NPR, una quota compresa tra il 70 per cento dei progetti finanziati tramite mutui e il 75 per cento di quelli finanziati con contributi federali a fondo perso è stata realizzata solo grazie alla NPR. Nel complesso, questo dato supera le aspettative ed è valutato positivamente, soprattutto perché la NPR è un programma di promozione relativamente ampio e diversificato. La valutazione non rileva indizi di effetti negativi indesiderati. Sono menzionati a titolo d’esempio possibili impegni finanziari per il settore pubblico in seguito a progetti NPR non redditizi, la promozione del trasporto privato per il tempo libero in mancanza di coincidenze con il trasporto pubblico o il fatto che i piccoli promotori di progetti hanno più difficoltà ad accedere agli aiuti rispetto agli istituti consolidati.

Coordinamento funzionale di attività rilevanti per il territorio. La varietà degli interessi riguardo alla NPR e alla sua impostazione futura è anche espressa chiaramente nel libro bianco sulla politica regionale [6], che espone le priorità e punti di vista più svariati. Questa ponderazione di interessi avviene, non da ultimo, in un contesto politico diversificato a vari livelli. Gli strumenti di coordinamento della NPR offrono un’adeguata piattaforma istituzionale per discutere gli obiettivi settoriali e federali e il loro significato per lo sviluppo della politica di assetto del territorio svizzero. Tra Confederazione, Cantoni e Comuni si svolge così uno scambio regolare su questioni rilevanti dal punto di vista territoriale.

Importante ruolo del trasferimento di sapere. Il Centro della rete regiosuisse fornisce un notevole apporto allo scambio di conoscenze e all’apprendimento tra gli attori della NPR. Ha contribuito in modo significativo alla loro qualificazione e alla comprensione della NPR al di là della «comunità» preposta allo sviluppo regionale. Il Centro gestisce una serie di eventi di formazione continua, conferenze e comunità delle conoscenze e il suo sito web è un’importante piattaforma informativa sulla politica regionale in Svizzera. La banca dati dei progetti e lo strumento informatico di aiuto finanziario, che offrono una panoramica dei programmi di promozione federali di grande interesse, sono ben frequentati. La qualità dei prodotti regiosuisse è giudicata buona. La presenza di numerosi attori e tematiche rende il coordinamento una sfida permanente. Lo scambio e l’apprendimento possono essere rafforzati attraverso gli strumenti della NPR.

La NPR è attuata in modo efficiente

I vari comitati direttivi funzionano bene. L’efficienza della NPR è difficile da misurare vista la varietà di strumenti e attori. L’esecuzione assorbe notevoli risorse umane a causa della struttura programmatica a più livelli con vari comitati direttivi per ognuna delle tre componenti della NPR sul piano federale. La collaborazione con i Cantoni è efficiente; va comunque rilevato che questi investono considerevoli sforzi e risorse nel coordinamento con la Confederazione e con le regioni e i promotori dei progetti. Per poter sviluppare i progetti NPR è importante garantire un sostegno adeguato ai loro promotori. A tal fine i Cantoni e i loro servizi di promozione devono far fronte a ingenti spese per la consulenza e il coaching a favore dei promotori. I progetti di successo in alcuni casi si moltiplicano rapidamente e nei Cantoni ha luogo un trasferimento di conoscenze verso altri settori politici. Lo scambio di esperienze con attori esterni alla «comunità» NPR può ancora essere migliorato.

Oneri considerevoli per Cantoni e promotori. Mentre i criteri e i processi NPR sono giudicati chiari, i Cantoni e i promotori dei progetti considerano problematici gli elevati oneri richiesti per la concezione e l’attuazione della NPR. Molti Cantoni ritengono che la concezione dei programmi di attuazione e la prova d’impatto necessitino ancora di sforzi considerevoli, anche se i requisiti sono stati semplificati con l’inizio dei nuovi programmi di attuazione 2020–2023. Sostengono che il monitoraggio e il controlling dei progetti siano troppo onerosi soprattutto a causa della valutazione d’impatto richiesta. Inoltre, i progetti ordinari sono sviluppati alla base dai loro promotori e questo comporta una grande varietà di contenuti. Ne consegue che i programmi di attuazione non sono sempre in grado di anticipare i progetti in cantiere. Per i Cantoni la pianificazione degli obiettivi e delle misure assorbe quindi ingenti risorse.

Ulteriore sviluppo di progetti. Grazie al sistema di conoscenze di regiosuisse e allo scambio tra i servizi di promozione della NPR, i progetti e gli approcci sono discussi, analizzati e moltiplicati su vasta scala. Secondo l’indagine online della «comunità» NPR, molti progetti vengono proseguiti dopo il completamento, in parte ad opera degli stessi promotori o nel quadro di altri programmi di promozione. Inoltre, la maggior parte delle innovazioni industriali scaturite dai sistemi regionali di innovazione viene ulteriormente sviluppata. C’è però anche il rischio che progetti di successo siano improvvisamente promossi in modo generalizzato (p. es. «Bike Trails»). A questo proposito i Cantoni svolgono un ruolo importante nella gestione strategica per evitare che vengano sostenute troppe proposte dello stesso tipo. Una valorizzazione e diffusione mirata delle esperienze e dei risultati dei progetti NPR per terze parti al di là della «comunità» NPR può ancora essere migliorata.

Impegno limitato delle aziende. Le aziende perseguono principalmente i loro interessi, cosa del tutto legittima. Le condizioni restrittive per il sostegno a singole aziende continuano quindi a essere un ostacolo all’assunzione di impegni di una certa entità. È tuttavia positivo che le aziende contribuiscano in modo cospicuo ai costi dei progetti, fornendo talvolta contributi più elevati di quelli federali. Nel caso di progetti interaziendali è necessaria anche una buona dose di idealismo e di risorse per coinvolgere le aziende. In tal senso il sostegno attivo e il coaching offerti dai Cantoni e dai servizi regionali di promozione della NPR è una risorsa importante. La loro funzione di «assistenti» è molto apprezzata dai promotori dei progetti. Come illustrano i casi di studio, gli ambienti economici sono spesso chiamati in causa indirettamente a scopi di consulenza o perché interessati agli esiti dei progetti. Ciò vale in particolare per le offerte RIS.

Banca dati interessante e diversificata. La banca dati CHMOS fornisce informazioni dettagliate sui progetti NPR e viene utilizzata per il reporting e il controlling. I dati suscitano però interrogativi sulla qualità e sulla difficoltà di effettuare valutazioni standardizzate. A parte la banca dati del progetto regiosuisse, la NPR offre poche informazioni accessibili al pubblico che possono essere riprese in modo interattivo dagli utenti per le loro analisi.

Finanziamento mirato della NPR. Il finanziamento della NPR attraverso un fondo è una soluzione funzionale ed efficiente. Questo crea una certa flessibilità e continuità con la prospettiva pluriennale e protegge da un possibile esaurimento del budget a breve termine se i fondi non possono essere assegnati a progetti entro la fine dell’anno.

Diverse dimensioni. L’entità dei progetti e dei finanziamenti federali oscilla all’interno di una forbice molto ampia. I contributi federali variano da 1000 a 10 milioni di franchi. Attraverso la NPR sono finanziati anche molti microprogetti. Circa 120 dei 1614 progetti NPR hanno ricevuto meno di 10 000 franchi di finanziamenti federali.

Persistenza dei risultati

La NPR produce risultati persistenti. Praticamente tutti i responsabili dell’attuazione della NPR nei Cantoni e i servizi di promozione interpellati confermano che i progetti NPR producono risultati e benefici a lungo termine. Molti progetti avviati sotto forma di studi di fattibilità generano conoscenze importanti, anche se non sempre trovano sbocchi attuativi. Se, ad esempio, la loro ulteriore implementazione è respinta in sede di votazione comunale, i progetti possono comunque fornire un prezioso lavoro di base.

Poche inadempienze nel caso dei mutui. Tra il 2016 e il 2020 si sono verificati solo tre casi problematici in cui i mutui concessi per i progetti non sono stati restituiti. Queste perdite ammontano a meno dello 0,5 per cento dei contributi federali. Dalla metà del 2020 la situazione economica del settore turistico si è tuttavia deteriorata significativamente a causa della pandemia di COVID-19. È probabile che nei prossimi due o tre anni un maggior numero di aziende turistiche avrà problemi di capitale proprio e quindi difficoltà a procurarsi nuovi mutui. In generale rimane inoltre da stabilire quante capacità e risorse potranno essere investite nei prossimi anni per portare avanti progetti con un valore aggiunto ancora incerto.

Maggiore importanza dello sviluppo sostenibile per la NPR. Dei 1614 progetti promossi, 200 mirano a fornire un contributo che va oltre la dimensione economica e a incentivare lo sviluppo sostenibile. Anche se la sostenibilità fa parte dei criteri di promozione, la maggior parte dei progetti dà la precedenza agli aspetti economici.

La Strategia per uno sviluppo sostenibile 2030 (SSS 2030) della Svizzera [7] impartisce direttive vincolanti a tutte le politiche settoriali e ai programmi federali. A questo proposito la SECO ha elaborato un documento programmatico sull’attuazione nell’ambito della NPR (che contiene anche obiettivi e misure [8]). Sebbene la NPR sia uno strumento di politica economica inteso rafforzare la competitività, sia i programmi di attuazione cantonali e intercantonali che i progetti devono essere controllati in modo più sistematico per tutte le dimensioni della sostenibilità. L’intero portafoglio degli strumenti NPR va reso più sostenibile e consono alle macrotendenze rilevanti per il territorio. Da un lato ciò richiede un’analisi più approfondita dei programmi di attuazione a livello cantonale e federale. Dall’altro sono necessari nuovi incentivi per rafforzare la dimensione della sostenibilità negli strumenti NPR e nei loro progetti (specialmente per i grandi progetti infrastrutturali).

Meno progetti come conseguenza? Nella «comunità» NPR alcuni operatori temono che la rilevanza attribuita allo sviluppo sostenibile possa comportare una diminuzione dei progetti. Questa trasformazione suscita pertanto una certa resistenza, ma apre anche nuove prospettive e opportunità di mercato. I progetti NPR possono dare importanti spinte alle innovazioni tecniche o sociali, come dimostrano i casi studio. Si devono perciò creare incentivi per promuovere progetti atti a stimolare riflessioni e iniziative sostenibili. Tali incentivi e strumenti sono concepiti per promuovere nuove pratiche e approcci che contribuiscono ai tre orientamenti della SSS 2030: (1) consumo e produzione sostenibili, (2) clima, energia e biodiversità, e (3) pari opportunità e coesione sociale. La NPR può attingere a un’ampia e consolidata rete di istituzioni e promotori di progetti che, al di là della dimensione economica, le consente di innescare sempre maggiori impulsi innovativi nelle regioni anche per quanto riguarda lo sviluppo sostenibile.