Die NRP – Zielsetzung und geförderte Projekte

Die Neue Regionalpolitik (NRP) hat zum Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit der strukturschwachen Regionen zu stärken. Durch innovative Projekte sollen die Voraussetzungen für unternehmerische Aktivitäten verbessert und die Wertschöpfung in den Berggebieten, dem weiteren ländlichen Raum und den Grenzregionen gesteigert werden. Die NRP wurde 2008 als Verbundaufgabe zwischen Bund und Kantonen lanciert. Zurzeit wird das zweite Mehrjahresprogramm 2016-2023 umgesetzt.

Die Projektförderung von Bund und Kantonen erfolgt mittels À-fonds-perdu-Beiträgen oder zinslosen Darlehen, die hauptsächlich in den beiden Schwerpunktbereichen «Tourismus» und «Industrie» eingesetzt werden. Ergänzend umfasst die NRP verschiedene Aktivitäten zur Koordination der Sektoralpolitiken auf Bundesebene, also zum Beispiel die Verbindung zwischen Verkehrs-, Umwelt- und Regionalpolitik. Zusätzlich betreibt die NRP eine Webplattform mit Informationen zur Regionalpolitik und führt Veranstaltungen für den Wissensaufbau und den Erfahrungsaustausch durch.

Im Rahmen des Mehrjahresprogramms 2016-2023 wurden bis Ende 2020 1'614 Projekte umgesetzt und mit 391 Mio. Franken vom Bund unterstützt. Diese Unterstützung führte zu Investitionen von total 2,2 Mrd. Franken. Jeder vom Bund eingesetzte Franken mobilisierte somit das Fünffache an Investitionen für die Schweizer Regionen.

Evaluationsauftrag

Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) hat eine Arbeitsgemeinschaft bestehend aus dem Beratungsbüro KEK – CDC, dem Institut für Systemisches Management und Public Governance der Universität St. Gallen und der Kommunikationsagentur sags mit der Evaluation beauftragt. Die Evaluation hat die verschiedenen Perspektiven der Beteiligten in den Kantonen und Regionen berücksichtigt und stützt sich auf vielfältige Methoden und Datengrundlagen.

Evaluationsergebnisse

Die NRP erfüllt ihren Zweck. Sie fördert eine breite Palette an wertschöpfungsorientierten Projekten in den Regionen. Die Kantone nutzen die NRP vielfältig, um neue Ideen zu testen, Innovationen zu fördern und überbetriebliche Netzwerke zu stärken. Im Rahmen ihrer vierjährigen kantonalen Umsetzungsprogramme können die Kantone spezifisch auf regionale Herausforderungen eingehen und eigene Prioritäten setzen. Die bisherige Fokussierung auf den 'Exportbasis-Ansatz' bei der Projektförderung, bei welchem die finanzierten Leistungen aus der Region exportiert werden sollten, wird von den meisten Akteuren kritisch beurteilt. Dies weil die Standortattraktivität, speziell in peripheren Regionen, zunehmend durch Aspekte der lokalen Wirtschaft, nämlich Tätigkeiten im Bereich des Wohnens und Arbeitens, bestimmt wird. Die drei Ausrichtungen der NRP – Projektförderung, Koordination Sektoralpolitiken und Wissenssystem – ergänzen sich. Nebst der Förderung von Projekten leistet die NRP wichtige Beiträge zur Koordination der Sektoralpolitiken. Der Wissens- und Erfahrungsaustausch wird durch die Netzwerkstelle regiosuisse betrieben. Durch ein vielfältiges Angebot werden die beteiligten Akteure der Regionalpolitik qualifiziert und vernetzt.

Die Aufgabenteilung bei der Umsetzung der NRP ist klar. Die Gremien zur Koordination der Sektoralpolitiken auf Bundesebene funktionieren. Die Koordinationsleistungen des Bundes bezüglich raumwirksamer Tätigkeiten sind für Aussenstehende jedoch wenig sichtbar. Die Abstimmung zwischen dem Bund, den Kantonen sowie den NRP-Förderstellen hat sich gemäss den befragten Beteiligten gegenüber dem letzten Mehrjahresprogramm 2008 - 2015 verbessert. Weiter zeigt die Evaluation auf, dass die interkantonale und grenzüberschreitende Zusammenarbeit vielerorts wichtig und gut etabliert ist.

Die Ziele werden in vielen Bereichen erreicht. Die Kantone bemerken vor allem die gute Zielerreichung bei den industriellen Wertschöpfungssystemen, insbesondere den Regionalen Innovationssystemen (RIS), sowie den kantonalen und überkantonalen Programmen. Zu nennen sind auch erfolgreiche Seilbahnprojekte, regionale Vermarktungsplattformen oder Machbarkeitsstudien und Konzepte, die wichtige Grundlagen für weiterführende Projekte darstellen. Die grenzüberschreitenden Interreg-Programme ermöglichen den Austausch von Wissen in den Grenzgebieten. Bis Ende 2020 sind so diverse Leuchtturmprojekte entstanden, die sich positiv auf die regionale Wertschöpfung und die Arbeitsplätze auswirken. Die Evaluation stellte jedoch fest, dass die Ausschöpfung der NRP-Mittel bisher relativ tief ist, unter anderem, weil die Förderkriterien hohe Ansprüche stellen.

Die NRP wird effizient umgesetzt. Die Steuerung und Zusammenarbeit sind aufgrund der hohen Anzahl beteiligter Akteure sowohl auf Bundesebene als auch zwischen dem Bund und den Kantonen vielfältig und aufwändig. Die Umsetzung der NRP unterscheidet sich von Kanton zu Kanton. Die Kantone investieren viel in die Beratung und Unterstützung von Projektträgern. Auch die NRP Förderstellen und die Regionalmanagements leisten einen wichtigen Beitrag zur Entwicklung und Umsetzung von Projekten. Dies wird von den Projektträgern sehr geschätzt und ist eine wichtige Voraussetzung, damit gute und finanzierbare Projekte entstehen.

Die meisten NRP-Projekte entfalten einen dauerhaften Nutzen. Die grosse Mehrheit der NRP-Projekte und Aktivitäten werden weitergeführt oder weiterentwickelt. Es gibt zahlreiche Leuchtturmprojekte mit anhaltender Wirkung. Allerdings könnte sich die Covid-19-Pandemie negativ auf die Fortführung von Projekten im Bereich Tourismus auswirken.

Die NRP sollte stärker zu einer nachhaltigen Entwicklung der Schweiz beitragen. Die NRP fördert Projekte, die zur nachhaltigen Entwicklung beitragen. Die Evaluation kommt aber zum Schluss, dass sie ihr diesbezügliches Potential nicht ausschöpft.

Empfehlungen

Gestützt auf diese Ergebnisse formuliert die Evaluation Empfehlungen zur Schärfung des Profils und zur Stärkung der strategischen Stosskraft der NRP sowie zur Optimierung ihrer operativen Umsetzung.

Die Neue Regionalpolitik (NRP)

Die NRP ist eine vielfältige Politik und besteht aus drei Ausrichtungen. Die Projektförderung (Hauptausrichtung) umfasst die Förderung von überbetrieblichen Projekten in den thematischen Schwerpunkten ‘Tourismus’ und ‘Industrie’. Die Projektförderung erfolgt durch drei programmatische Instrumente sowie Spezialprogramme:

(1) Reguläre NRP-Projekte, die von den Kantonen betreut werden,
(2) sechs regionale Innovationssysteme (RIS), mit denen Innovationsagenturen oder Stiftungen kantonsübergreifend 'Start-ups' und KMU beraten,
(3) vier grenzüberschreitende Programme mit Nachbarregionen im Ausland (Interreg A), sowie
(4) Spezialprogramme (wie z.B. das Impulsprogramm Tourismus 2016-2019).

Dabei setzt die NRP bei der Projektförderung zwei Finanzierungsinstrumente ein, nämlich À-fonds-perdu-Beiträge sowie zinslose Darlehen.

Mit der 'Koordination Sektoralpolitiken' (flankierende Ausrichtung) verbessert die NRP die Abstimmung zwischen verschiedenen Sektoralpolitiken sowie die kohärente Raumentwicklung in der Schweiz. Hier begleitet der Bund regionale und transnationale Programme auch direkt (Interreg B und C). Ausserdem finanziert das SECO das Programm zu den Modellvorhaben Nachhaltige Raumentwicklung mit, welches vom Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) betreut wird. Auch die Pilotmassnahmen für die Berggebiete (2020-2023) werden hier zugeordnet.

Mit dem 'Wissenssystem' (flankierende Ausrichtung) betreibt die NRP ein Wissensmanagement für die Regionalentwicklung der Schweiz. Die Netzwerkstelle regiosuisse bietet Informationen zur NRP und anderen Politiken an und führt diverse Weiterbildungen durch. Auch Austauschplattformen und Konferenzen werden organisiert, welche die NRP Akteure vernetzen. Zudem werden mit dieser flankierenden Ausrichtung Grundlagenstudien zur Regionalentwicklung in der Schweiz durchgeführt.

Evaluationsauftrag und Fragen

Das Bundesgesetz über die Regionalpolitik [1] verpflichtet den Bund, das Mehrjahresprogramm (MJP) der NRP zu evaluieren. Die Evaluation verfolgte zwei Ziele: Erstens soll die Evaluation aufzeigen, was bisher im Rahmen des MJP 2016-2023 erreicht werden konnte. Zweitens soll die Evaluation Lernen im Hinblick auf die Konzipierung des nächsten MJP fördern.

Die Evaluation bearbeitete fünf Hauptfragen, nämlich ob

1. das Mehrjahresprogramm mit wertschöpfungsorientierten Ideen und Projekten die Potenziale der Regionen entfaltet?  
2. die Zusammenarbeit gut funktioniert und die Instrumente aufeinander abgestimmt sind?
3. die Ziele erreicht werden?
4. die Ziele wirtschaftlich erreicht werden? und 
5. die Resultate weitergeführt werden?

Die Datenerhebungen und Analysen für die Evaluation erfolgten von November 2020 bis August 2021 und wurden mit einem breiten Spektrum von Methoden durchgeführt. 

Die NRP fördert Innovation und Wertschöpfung in den Regionen

Die NRP ist relevant. Der Zweck der Neuen Regionalpolitik (NRP), nämlich die Förderung von Innovation, Wertschöpfung und Wettbewerbsfähigkeit in den Berggebieten, den ländlichen Räumen und Grenzregionen bleibt relevant. Die Instrumentenpalette der NRP ist komplementär zum Nationalen Finanzausgleich. Die NRP hat dafür drei Ausrichtungen – Projektförderung, Koordination Sektoralpolitiken und Wissenssystem – welche sich ergänzen.

Die Projektförderung ist vielfältig. Die NRP setzt verschiedene Instrumente für unterschiedliche Zielgruppen in den Regionen ein: Die regulären Projekte in den Kantonen und interkantonal, die Regionalen Innovationssysteme (RIS), die vier grenzüberschreitenden Interreg-A-Programme und diverse Spezialprogramme. Bund und Kantone beteiligen sich zu gleichen Teilen an diesen Vorhaben. Im Bereich der Sektorkoordination werden grenzüberschreitende Projekte und die Pilotmassnahmen für die Berggebiete direkt vom Bund gefördert.

Wichtige Bedeutung für die Kantone. Für die Kantone ist die NRP sehr bedeutsam. Sie erlaubt im Rahmen ihrer Standortpolitik gezielt in den Bereichen 'Tourismus' und 'Industrie' Innovationen anzustossen. Das NRP-Label ist für Projekte, und insbesondere für die Darlehen, relevant, weil dies für Qualität bürgt und damit weitere Drittmittel gesichert werden können.

Ein zu enger Ansatz. Der Fokus auf den 'Exportbasis-Ansatz', gemäss dem die erbrachten Leistungen aus der Region exportiert werden müssen, hat sich für die Auswahl der Projekte grundsätzlich bewährt. Dabei wurden nur Projekte gefördert, welche eine Nachfrage von ausserhalb der Region bedienen und so zusätzliches Geld in die Region bringen. So wird die lokale Wirtschaft stimuliert, womit Arbeitsplätze gesichert werden oder entstehen. Vor dem Hintergrund, dass das Thema der nachhaltigen Entwicklung gesellschaftlich immer bedeutsamer wird, und den Erfahrungen mit der Covid-19-Pandemie, beurteilen die meisten NRP-Akteure den Fokus auf diesen Förderansatz kritisch. Neuere Befunde aus der Wissenschaft [5] zeigen, dass nutzernahe Dienstleistungen im Bereich von Wohnen und Arbeiten speziell in peripheren Regionen eine wichtige Rolle für die Wohnbevölkerung und Gäste sowie für den Erhalt der wirtschaftlichen Standortqualität spielen. Folglich gilt es, den Exportbasis-Ansatz zu öffnen und die Kriterien für die Projektauswahl zu ergänzen. Die Lancierung der Pilotmassnahmen für die Berggebiete (2020-2023) hat diese Lockerung der NRP-Förderkriterien angedacht und versuchsweise umgesetzt.

Wichtige Finanzflüsse. Zwischen 2016 und 2020 wurden 1'614 NRP-Projekte mit 391 Mio. Franken an zugesicherten Bundesmitteln gefördert, davon 191 Mio. Franken mit À-fonds-perdu-Beiträgen und 200 Mio. Franken mit zinslosen Darlehen. Diese Bundesbeiträge haben zusätzliche Projektinvestitionen von Kantonen und Dritten im Umfang von 1,8 Mrd. Franken ausgelöst. Die jährlichen Ausgaben des Bundes für die NRP betrugen in dieser Periode 31,9 Mio. Franken an À-fonds-perdu-Beiträgen und 42,4 Mio. Franken für Darlehen.

Hohe Flexibilität, aber auch Komplexität. Das MJP 2016-2023 sichert mit den kantonalen Umsetzungsprogrammen (UP) Kontinuität und ermöglicht gleichzeitig auf spezifische regionale Prioritäten und Herausforderungen einzugehen. Mit den Pilotmassnahmen für die Berggebiete wurden ab 2020 die Förderkriterien für Projekte in den Bergebieten gelockert. Das ist ein Indiz für die Flexibilität der NRP. Umgekehrt führen solche Spezialprogramme zu einem ziemlich komplexen Gefüge an Instrumenten sowie Akteuren und Entscheidungsprozessen auf verschiedenen Handlungsebenen.

Anspruchsvolle Förderkriterien und Risikoscheu. Die Anforderungen an die Projekte sind klar, aber eher hoch. Die Projekte sollen innovativ, überbetrieblich und vorwettbewerblich sein. Es soll eine Impulsfinanzierung sein und darf keine À-fonds-perdu-Beiträge an Infrastrukturen enthalten (mit Ausnahme kleiner Beiträge bei den Pilotmassnahmen für die Berggebiete). Bei den grenzüberüberschreitenden Programmen (Interreg) ist die Anwendung der NRP-Förderkriterien eine Herausforderung, weil die EU-Kriterien den Partnern jenseits der Grenze einen breiteren Ansatz ermöglichen als die NRP. Bei kleineren Vorhaben ist bei den Förderstellen ein gewisser Wille erkennbar, auch neue und risikobehaftete Ansätze zu testen. Allerdings sehen sich die Kantone nicht als «Risikokapitalgeber», weil sie Steuergelder einsetzen. Tendenziell wird mit dieser Risikoaversion noch immer (zu) viel Bewährtes umgesetzt und multipliziert, während Projektträger mit neuen Ideen viel Überzeugungsarbeit leisten müssen.

Unterschiedliche Positionen zum Zweck und Wirkungsbereich (Perimeter). Bei der Interpretation des Zwecks der NRP zeigen sich unterschiedliche Gewichtungen bei den Akteuren. Die Mittellandkantone sehen im Nachgang zur Einführung des ausgleichsorientierten NFA die Förderung wertschöpfungsorientierter Innovationen in der ganzen Schweiz im Zentrum. Die Bergkantone hingegen sehen den Hauptzweck der NRP weiterhin im Abbau von Disparitäten und den Fokus auf ausgewählten Regionen mit spezifischen Entwicklungsproblemen, zum Beispiel infolge mangelnder Infrastruktur und der Abwanderung. Umstritten bleibt damit auch die Frage der richtigen Perimeter, das heisst der Wirkungsbereiche der NRP.

Die diversen NRP-Perimeter umfassen die ganze Schweiz. Die regulären NRP-Projekte, die überkantonalen RIS, die grenzüberschreitenden Interreg-A-Programme sowie die Pilotmassnahmen für die Berggebiete, haben unterschiedliche Perimeter. Zusätzlich können transnationale Interreg-Programme in der ganzen Schweiz verortet sein. Legt man diese Perimeter übereinander, ist die ganze Schweiz abgedeckt, wenn auch in unterschiedlicher Dichte der Überlagerung. Eine simple Ausdehnung des NRP-Perimeters auf die ganze Schweiz erscheint wenig zweckmässig – auch aufgrund der begrenzten Mittel. Durch spezifische Perimeter für jedes Instrument ist eine klare Priorisierung der Regionen und Akteure möglich. Eine gewisse Flexibilisierung, zum Beispiel bei den RIS, scheint aber angezeigt. Dazu ein Beispiel: Die geeignetsten Innovationspartner von KMU und 'Start-ups' sind zum Beispiel in der Ostschweiz oft auch ausserhalb des zugeteilten Perimeters für die regionalen Innovationssysteme angesiedelt.

Bewährte Grundsätze. Die im Bundesgesetz über Regionalpolitik [1] postulierten Grundsätze, beispielsweise, dass die regionalen Zentren die Entwicklungsmotoren darstellen oder die Kantone die zentralen Ansprechpartner des Bundes sind, haben sich bewährt und sollten beibehalten werden. Zwar wird der Fokus auf regionale Zentren in den peripheren Regionen eher kritisch gesehen, andererseits sind Dynamik, Innovationsfähigkeit und das Potenzial an erfahrenen Projektträgern in den Städten und regionalen Zentren des Talbodens höher als in den Berggebieten, wie die Fallbeispiele dieser Evaluation gut illustrieren.

Die Themenschwerpunkte entsprechen den Bedürfnissen von Kantonen und Regionen. Die thematische Fokussierung auf Wertschöpfungsketten in den Bereichen 'Industrie' und 'Tourismus' entspricht den Bedürfnissen der beteiligten Kantone. Die Umsetzungsprogramme bieten den Kantonen bezüglich thematischer Orientierung und institutioneller Umsetzung ausreichend Spielraum, um auf die lokalen Herausforderungen einzugehen. Dieser wird aber nur sehr zurückhaltend genutzt. In der Evaluationsperiode wurden erfreulicherweise 327 Projekte, oder 20% sämtlicher Projekte, mit einem Fokus auf Digitalisierung umgesetzt.

Die Projektträger kennen die NRP. Zwar sind die Bekanntheit und Sichtbarkeit der NRP nach aussen nicht sehr hoch, allerdings kennen die Projektträger die diversen Instrumente ebenso wie die Ansprechpartner bei den Förderstellen und Kantonen.

Zweckmässige Rollenteilung und gute Zusammenarbeit

Klare Rollenteilung bei der Projektförderung. Die heutige Rollenteilung zwischen Bund und Kantonen beim Vollzug der NRP-Instrumente ist klar und zweckmässig. Gemäss Online-Umfrage finden 98% der Befragten, dass die Rollenteilung 'sehr angemessen' oder 'eher angemessen' ist. Die 22 kantonalen und die beiden interkantonalen Umsetzungsprogramme sowie die Regionalen Innovationssysteme und die vier grenzüberschreitenden Interreg-A-Programme sind gut mit den Bundesvorgaben harmonisiert. Die UP sind thematisch auf die lokalen Bedürfnisse abgestimmt. Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen ist mit den vierjährigen UP und den entsprechenden Programmvereinbarungen klar geregelt. Der Austausch findet in Form der Fachstellenkonferenz regelmässig statt.

Vielfältige Umsetzungsstrukturen. Der Vollzug auf Ebene der Kantone ist vielfältig und widerspiegelt unterschiedliche lokale Erfahrungen, institutionelle Situationen und Prioritäten. Die UP und deren Prioritäten sind wiederum eingebettet in diverse kantonale Sektoralstrategien und Entwicklungskonzepte. So werden auch kantonale Tourismus- oder Nachhaltigkeitsstrategien berücksichtigt. Die NRP-Vorhaben werden von den Kantonen dabei früh auf ihre Strategie- und Gesetzeskonformität geprüft und die Projektträger diesbezüglich beraten und vernetzt. Damit können Umsetzungsrisiken reduziert werden.

Die NRP als Verbundaufgabe stärkt das föderale System. Die NRP ist als Verbundaufgabe zwischen Bund und Kantonen konzipiert, was im Vergleich zu anderen Politiken einen Mehrwert darstellt. Die vielfältigen Kontakte im Rahmen der Umsetzung der NRP-Instrumente zwischen den Bundesämtern einerseits und dem SECO und den Kantonen andererseits, fördert den institutionalisierten Austausch und den Dialog zu strategischen Fragen. Dies hat sich gemäss den Interviews für die Massnahmen zur wirtschaftlichen Bewältigung der Covid-19-Pandemie als Vorteil erwiesen.

Die Zusammenarbeit zwischen den Bundesstellen ist gut und pragmatisch. Die Zusammenarbeit zwischen dem SECO und den anderen Bundesämtern, namentlich dem Bundesamt für Raumentwicklung (ARE), dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) und dem Bundesamt für Landwirtschaft (BLW), ist gut und institutionalisiert. Die Bundesämter verfolgen dabei aufgrund ihres Aufgabengebiets zuweilen unterschiedliche Prioritäten und Ziele. Diese Zielkonflikte lassen sich nur im Dialog und durch etablierte Konsultationsverfahren angehen und werden manchmal auch von politischen Prozessen – wie Initiativen und Referenden – beeinflusst, wie zum Beispiel der Zweitwohnungsinitiative. Letztere führte im Rahmen der NRP zum Impulsprogramm Tourismus (2016-2019). Die Evaluation zeigt auf, dass die Abstimmung zwischen potenziell konfliktiven Zielen in den Umsetzungsprogrammen durch eine intensivierte Konsultation verbessert wurde, aber noch nicht optimal ist.

Wichtige Sektorkoordination. Die horizontale Sektorkoordination auf Bundesebene (Ausrichtung 2) wird als sehr wichtig betrachtet und hat sich gut eingespielt. Mit der Raumordnungskonferenz, dem Bundesnetzwerk Kohärente Raumentwicklung und dem ausserparlamentarischen Rat für Raumordnung werden auf Bundesebene raumrelevante Aspekte mit Unterstützung der NRP strategisch koordiniert. Die Erwartungen bezüglich einer verbesserten Koordination der raumrelevanten Tätigkeiten an die relativ kleine NRP – im Vergleich zu den Mittelflüssen anderer Sektoralpolitiken – scheinen jedoch sehr hoch. Zudem ist diese Koordinationsleistung für Aussenstehende nicht immer offensichtlich, auch weil oft Zielkonflikte bestehen, beispielsweise zwischen Anliegen des Natur- und Landschaftsschutzes gegenüber der wirtschaftlichen Entwicklung. Gleichzeitig verdeutlichen solche sektoralen Zielkonflikte die Wichtigkeit dieser Koordination.

Gute Unterstützung der Projektträger. Die Kantone und regionalen Umsetzungsstellen beraten die Projektträger während der Projektentwicklung. Dies wird von den Projektträgern sehr geschätzt. Damit werden vielfältige lokale Kontakte und Netzwerke gestärkt, die über die konkreten Projektvorhaben hinaus wirksam werden. Die Kantone und NRP-Förderstellen steuern die Projekte auch im Hinblick auf übergeordnete Prioritäten und zeigen Synergien mit anderen Förderprogrammen auf.

Eher kleine NRP im Vergleich zu anderen Bundespolitiken. Die NRP ist zwar klein, für die Regionen können damit jedoch wichtige Investitionen vor Ort angestossen werden. Der Nationale Finanzausgleich verteilt 90-mal mehr Geld des Bundes an die Kantone und auch das Agglomerationsprogramm oder Innosuisse haben das zehnfache Budget der NRP zur Verfügung. Auf Kantonsebene sind die Unterschiede noch grösser. So betragen die jährlichen Mittel aus dem Finanzausgleich zwischen 90-mal mehr im Falle des Kantons Jura und 240-mal mehr beim Kanton Wallis. Das führt zu hohen und kaum einlösbaren Erwartungen an die NRP bezüglich der Koordination von Sektoralpolitiken. Die Möglichkeiten zur Zusammenarbeit mit anderen Sektoralpolitiken scheinen hingegen gross zu sein. Im Mehrjahresprogramm 2016-2023 wurden bis Ende 2020 nur sehr wenige NRP-Projektmittel für Themen im Energie-, Bildungs- und Agrarbereich investiert (je Sektor nur 1-2%).

Die Beiträge der NRP zur kohärenten Raumentwicklung sind punktuell und positiv. Die Agglomerationspolitik und die Politik der ländlichen Regionen und Berggebiete sind Querschnittspolitiken der schweizerischen Raumentwicklung zur Sicherung einer kohärenten Raumentwicklung. Die NRP leistet sowohl auf Projektebene als auch strategisch mit ihren diversen Instrumenten und Schnittstellen wichtige Beiträge zur Umsetzung der beiden Politiken. Die Bekanntmachung des Konzepts der kohärenten Raumentwicklung und der beiden Querschnittspolitiken wurde in den letzten Jahren intensiviert. Das Thema bleibt aber für die meisten NRP-Akteure abstrakt. Auf Projektebene bestimmen andere Faktoren die Machbarkeit, wie zum Beispiel die Vorgaben der Raumplanung, des Heimat- und Naturschutzes oder andere gesetzgeberische Anforderungen.

Vitale Koordination durch die Projektumsetzung. Die NRP trägt auch durch ihre diversen Projekte zu einer kohärenten Raumentwicklung in der Schweiz bei. Alle Vorhaben müssen letztlich den kantonalen Richtplänen und weiteren gesetzlichen Grundlagen entsprechen. Dies verlangt eine frühe und umfassende Koordination und einen konstruktiven Umgang mit Zielkonflikten wie beispielsweise zwischen wirtschaftlichen Interessen und dem Schutz der Landschaft bei touristischen Projekten. Eine vertiefte Diskussion der UP auf kantonaler und Bundesebene könnte helfen, den Austausch zu strategischen Fragen zu vertiefen und ihre Sichtbarkeit zu stärken.

Gute Wirkung mit zahlreichen Leuchtturmprojekten

Gute Zielerreichung. Die NRP erreicht die erwarteten Zielsetzungen weitgehend. Die Projektbeispiele aus den fünf ausgewählten Fallstudienkantonen Appenzell Innerrhoden, Freiburg, Graubünden, Jura und Wallis illustrieren diese Erfolge. Sie verdeutlichen auch die Vielfalt der Themen und Ansätze der NRP.

Die NRP-Projektträger verteilen sich auf die ganze Schweiz, wobei sich viele in Städten und ländlichen Zentren befinden. Die Verteilung der Projektträger sagt jedoch wenig darüber aus, in welchen Gebieten die Projekte ihre Wirkungen erzielen.

Die meisten Kantone beurteilen die Resultate der Regionalen Innovationssysteme als sehr gut, weil mit ihnen industrielle Innovationen ausgelöst werden und die überbetriebliche Vernetzung gestärkt wird. Ob dies auch in periphere ländliche Räume ausstrahlt, ist jedoch noch wenig bekannt. Bei den anderen Projekten sind unterschiedliche Beiträge zur Zielerreichung feststellbar. Dabei sind neben direkten auch indirekte Wirkungen von Bedeutung. Wichtige indirekte Wirkungen sind die Bildung von unternehmens- und grenzüberschreitenden Netzwerken oder der Abbau von grenzbedingten Entwicklungsbarrieren. Die Pilotmassnahmen für die Berggebiete sind erst seit einem Jahr in Umsetzung und können deshalb noch nicht bezüglich der Effektivität bewertet werden.

Die Netzwerkeffekte sind ausgewiesen und breit abgestützt. Diese beziehen sich auch auf die interkantonale und grenzüberschreitende Zusammenarbeit. Die Fallstudien zu den Kantonen zeigen, dass sich die Akteure und Projektträger relevantes Wissen und Technologien für Innovationen für ihre Wertschöpfungssysteme dort holen, wo es ihnen direkten Mehrwert bringt. Im Falle der Unternehmen in Städten und ländlichen Zentren spielen deren Verbindungen zu Forschungsinstitutionen eine wichtigere Rolle als verordnete NRP-Perimeter.

Grosse Hebelwirkung. Die NRP löst gemäss der grossen Mehrheit der NRP-Förderstellen wichtige wirtschaftliche Impulse in den Regionen aus, nicht zuletzt aufgrund der grossen Hebelwirkung. So werden die NRP-Mittel von Bund und Kantonen durch Gemeinden, Unternehmen und andere ergänzt. Insgesamt löst jeder vom Bund investierte Franken im Rahmen der NRP fast fünfmal so hohe Investitionen aus. Bezüglich des Erhalts und der Schaffung neuer Arbeitsplätze sind Aussagen schwierig, da die NRP im Vergleich zu anderen Sektoralpolitiken und privaten Investitionen eher klein ist. Aus der Sicht der Kantone ist der Beitrag jedoch wichtig und bedeutsam, weil die Projekte gezielt regionalwirtschaftliche Herausforderungen aufgreifen. Für die fünf Fallstudienkantone Appenzell Innerhoden, Freiburg, Graubünden, Jura und Wallis wird grob geschätzt, dass zwischen 2016 und 2020 mindestens 1,7% der neu geschaffenen Stellen plausibel auf die NRP-Bundesmittel zurückgeführt werden können [4].

Regelmässige Evaluationen und Audits. Verschiedene NRP-Instrumente und Aspekte wurden im Laufe des MJP von externen Stellen evaluiert und attestieren den Projekten und Instrumenten eine gute Zielerreichung. Die Audits der RIS zeigen, dass diese zweckmässig betrieben und gesteuert werden und, dass deren Leistungen wirksam sind. Pro Jahr werden mit Coachings und Netzwerkevents über 1'000 KMU im Hinblick auf die Innovationsförderung beraten. Allerdings befinden sich die sechs RIS in unterschiedlichen Phasen der Konsolidierung.

Bemerkenswerte Breite der Projektträger. Die 1'614 Projekte wurden von insgesamt 934 verschiedenen Projektträgern mit noch mehr Projektpartnern geleitet. 12 Institutionen haben mehr als 10 NRP-Projekte umgesetzt. Die Verteilung zeigt, dass Projektträger oft in regionalen Zentren, Städten oder den Agglomerationen angesiedelt sind. Allerdings sagt dies wenig über die Verteilung der NRP-Mittel aus, weil diverse Partner an der Projektumsetzung beteiligt sind und diese Finanzflüsse nicht analysiert wurden.

Schwierige Planbarkeit der Mittelausschöpfung. Insgesamt ist die Feinsteuerung der Finanzen für den Bund schwierig, da die Kantone im Rahmen der Umsetzungsprogramme die Verantwortung für die Auswahl der Projekte haben. Die vorläufige Ausschöpfung der in den Programmvereinbarungen eingeplanten Bundesmittel lag in der Evaluationsperiode 2016-2020 im Durchschnitt bei 62%. Dabei wurden die À-fonds-perdu-Beiträge deutlich besser ausgeschöpft als die zinslosen Darlehen. Letztere haben aufgrund der negativen Zinsen in den vergangenen Jahren an Attraktivität eingebüsst. Durch nachträgliche Projektabrechnungen steigt der Grad der Ausschöpfung erfahrungsgemäss an. Ein Ausschöpfungsgrad von 80% entspräche den Planannahmen des SECO.

Bei der Projektförderung zeigt sich, dass die Entwicklung einer genügenden Zahl von qualitativ guten Projekten in einigen Kantonen eine Herausforderung bleibt. Weitere Gründe für die tiefe Ausschöpfung sind:

(1) Die Projektträger haben Mühe die richtigen lokalen Akteure einzubinden,
(2) Die vierjährige Laufdauer des Impulsprogramms Tourismus (2016-2019) war zu kurz, um neue Projekte in die Umsetzung zu bringen, und
(3) Es gibt diverse niederschwelligere Förderprogramme des Bundes und der Kantone. Exemplarisch hat der Kanton Wallis eigene Förderfonds sowohl für den Tourismus als auch für die Seilbahnen etabliert, welche NRP-Mittel ergänzen können.

Die Evaluation kommt zum Schluss, dass die Eingabe von Projekten mit geeigneten Massnahmen erleichtert werden sollte.

Wenig Mitnahmeeffekte und unbeabsichtigte Wirkungen. Gemäss Online-Befragung bei den NRP-Umsetzungsverantwortlichen sind rund 70% der Projekte mit Darlehen und 75% mit À-fonds-perdu-Bundesbeiträgen nur dank der NRP realisiert worden. Dieser Wert liegt insgesamt über den Erwartungen und ist positiv zu bewerten, insbesondere weil die NRP ein relativ breites und vielfältiges Förderprogramm ist. Die Evaluation findet kaum Hinweise für unbeabsichtigte negative Wirkungen. Einige erwähnte Beispiele dafür sind allfällige Finanzverpflichtungen für die öffentliche Hand durch unrentable NRP-Projekte, die Förderung von privatem Freizeitverkehr bei fehlendem Anschluss an den öffentlichen Verkehr, oder der Umstand, dass kleine Projektträger einen erschwerten Zugang zu grenzüberschreitenden NRP-Projekten haben im Vergleich zu etablierten Institutionen.

Funktionierende Abstimmung raumrelevanter Tätigkeiten. Die Interessensvielfalt bezüglich der NRP und ihrer zukünftigen Ausgestaltung kommt auch im Weissbuch Regionalpolitik [6] klar zum Ausdruck, in dem unterschiedlichste Prioritäten und Standpunkte dargelegt werden. Diese Interessenabwägungen finden nicht zuletzt in einem vielfältigen politischen Kontext auf verschiedenen Ebenen statt. Die NRP-Koordinationsinstrumente bieten eine angemessene institutionelle Plattform zur Diskussion der Sektor- und Bundesziele und deren Bedeutung für die Weiterentwicklung der Raumordnungspolitik der Schweiz. Damit findet ein regelmässiger Austausch zu raumrelevanten Fragen zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden statt.

Wichtige Rolle der Vermittlung von Wissen. Die Netzwerkstelle regiosuisse leistet einen wichtigen Beitrag zum Wissensaustausch und Lernen unter den NRP-Akteuren. Sie hat massgeblich zur Qualifizierung der Akteure und dem Verständnis der NRP über die Regionalentwicklungs-'Community' hinaus beigetragen. Die Netzwerkstelle betreibt eine Palette von Weiterbildungsveranstaltungen, Konferenzen sowie Wissensgemeinschaften und ihre Webseite ist eine wichtige Informationsplattform zur Regionalpolitik in der Schweiz. Speziell die Projektdatenbank und das Finanzhilfetool, mit einer Übersicht über wichtige Förderprogramme des Bundes, werden intensiv genutzt. Den regiosuisse-Produkten wird eine gute Qualität attestiert. Die Koordination ist angesichts der vielen Akteure und Themen eine permanente Herausforderung. Der Austausch und das Lernen über die NRP-Instrumente hinweg können gestärkt werden.

Die NRP wird effizient umgesetzt

Die vielfältigen Steuerungsgremien funktionieren. Die Effizienz der NRP ist aufgrund der Vielfalt an Instrumenten und Akteuren schwierig messbar. Der Vollzug ist durch die vielschichtige Programmstruktur mit diversen Steuerungsgremien in den drei NRP-Ausrichtungen auf Bundesebene personalintensiv. Die Zusammenarbeit mit den Kantonen ist effizient, allerdings investieren die Kantone erhebliche Anstrengungen und Ressourcen in die Koordination mit dem Bund einerseits und mit den Regionen sowie Projektträgern andererseits. Die Unterstützung von Projektträgern ist für die Entwicklung von NRP-Projekten wichtig. Damit einher gehen auf der Ebene der Kantone und ihren Förderstellen wichtige Aufwendungen für die Beratung und das Coaching von Projektträgern, damit finanzierbare Projekte entstehen. Erfolgreiche Projekte werden mitunter rasch multipliziert und es finden in den Kantonen auch gewisse Wissenstransfers in andere Politikbereiche statt. Der Erfahrungsaustausch mit Akteuren ausserhalb der NRP-'Community' hat noch Potenzial.

Bedeutender Aufwand bei den Kantonen und Projektträgern. Während die Kriterien und Prozesse der NRP als klar bewertet werden, nennen Kantone und Projektträger den hohen Aufwand für die Konzipierung und Umsetzung der NRP als Herausforderung. Viele Kantone stufen den Aufwand für die Konzipierung der UP und den Wirkungsnachweis als hoch ein, obwohl diese Anforderungen mit Beginn der neuen UP 2020-2023 vereinfacht wurden. Sie empfinden das Monitoring und Controlling der Projekte speziell infolge der erforderlichen Wirkungserfassung als zu aufwändig. Zudem werden die Projekte von Projektträgern an der Basis entwickelt, was zu einer grossen Diversität der Inhalte führt. Die übergreifenden UP können die Projekte somit nur bedingt vorausschauend abdecken. Die Planung der Ziele und Massnahmen wird somit für die Kantone anspruchsvoll.

Weiterentwicklung von Projekten. Aufgrund des Wissenssystems von regiosuisse sowie des Austausches zwischen den NRP-Förderstellen werden Projekte und Ansätze breit diskutiert, analysiert und multipliziert. Viele Projekte werden gemäss Online-Befragung der NRP-'Community' nach Abschluss fortgeführt, zum Teil durch die Projektträger selbst oder im Rahmen anderer Förderprogramme. Auch die meisten durch die Regionalen Innovationssysteme ausgelösten industriellen Innovationen werden weiterentwickelt. Es besteht aber auch das Problem, dass erfolgreiche Projekte plötzlich flächendeckend gefördert werden (z.B. «Bike Trails»). Die Kantone spielen hier eine wichtige Rolle, weil sie mittels strategischem Steuern verhindern, dass zu viel vom Gleichen finanziert wird. Eine gezielte Inwertsetzung und Verbreitung von Erfahrungen und Ergebnissen aus den NRP-Projekten für Dritte über die NRP-'Community' hinaus scheint noch Potenzial zu haben.

Limitiertes Engagement der Firmen. Die Unternehmen verfolgen primär ihre firmeneigenen Interessen. Die restriktiven Bedingungen hinsichtlich einzelbetrieblicher Förderung sind folglich weiterhin eine Hürde für ein grösseres Engagement. Positiv ist, dass sich die Unternehmen stark an den Projektkosten beteiligen und höhere Projektbeiträge leisten als der Bund. Für die überbetrieblichen Projekte braucht es auch Idealismus und Ressourcen, damit sich Unternehmen engagieren. Insofern stellt die aktive Betreuung und das Coaching der Projektträger durch die Kantone und regionalen NRP-Förderstellen eine wichtige Ressource dar. Die Funktion als «Kümmerer» wird von den Projektträgern sehr begrüsst. Die Fallstudien illustrieren, dass die Wirtschaft in vielen Fällen beratend beteiligt ist und als Nutzerin der Projektergebnisse angesprochen ist. Dies gilt vor allem für die RIS-Angebote.

Interessante und vielfältige Datenbank. Die CHMOS-Datenbank bietet reichlich Informationen zu den NRP-Projekten und wird für das Reporting und Controlling genutzt. Die Daten werfen aber bezüglich Qualität und der Schwierigkeit für standardisierte Auswertungen Fragen auf. Die NRP bietet, abgesehen von der regiosuisse-Projektdatenbank, wenig öffentlich zugängliche Daten, welche von Benutzern interaktiv für eigene Analysen zusammengestellt werden können.

Zweckmässige NRP-Finanzierung. Die Finanzierung der NRP über einen Fonds ist eine zweckmässige und effiziente Lösung. Diese schafft mit der Mehrjahresperspektive eine gewisse Flexibilität und Kontinuität und schützt vor möglichen kurzfristigen Budgetausschöpfungen, falls die Mittel nicht bis am Ende des Jahres Projekten zugesprochen werden können.

Verschiedene Projektgrössen. Die Differenz von Projektgrössen und r Bundesbeiträgen ist gross. Die Bundesbeiträge variieren zwischen 1'000 Franken und 10 Mio. Franken. Es werden auch viele Kleinstprojekte über die NRP finanziert. Rund 120 der 1'614 NRP Projekte erhielten weniger als 10'000 Franken Bundesmittel zugesprochen.

Gute Beständigkeit der Resultate

Gute Beständigkeit der NRP-Resultate. Praktisch alle befragten NRP-Umsetzungsverantwortlichen in den Kantonen und den Förderstellen attestieren eine hohe Dauerhaftigkeit der Projektergebnisse und -nutzen. Viele Projekte in Form von Machbarkeitsstudien generieren wichtige Erkenntnisse, auch wenn sie den Schritt in die Umsetzung nicht immer finden. Beispielsweise können Projekte, selbst wenn ihre weitere Umsetzung an einer Gemeindeabstimmung oder ähnlichem scheitert, trotzdem wertvolle Grundlagenarbeiten leisten.

Wenig Ausfälle bei den Darlehen. Zwischen 2016 und 2020 gab es bei Darlehen an Projekte nur drei Problemfälle, bei welchen die Rückzahlung ausfiel. Solche Ausfälle betragen weniger als ein halbes Prozent der Bundesbeiträge. Allerdings hat sich die wirtschaftliche Situation im Tourismusbereich seit Mitte 2020 infolge der Covid-19-Pandemie deutlich verschlechtert. So ist anzunehmen, dass in den nächsten zwei bis drei Jahren mehr Tourismusbetriebe Probleme mit den Eigenmitteln und damit Schwierigkeiten beim Zugang zu neuen Darlehen bekommen. Zudem bleibt generell die Frage, wie viel Kapazität und Ressourcen in den kommenden Jahren in die Weiterführung von Projekten mit unklarem Mehrwert gesteckt werden können.

Grössere Bedeutung der nachhaltigen Entwicklung. Von den 1'614 Projekten streben 200 Projekte einen Beitrag an, welcher über die wirtschaftliche Dimension hinausgeht und klare Beiträge zur nachhaltigen Entwicklung machen. Nachhaltigkeit ist zwar auch Bestandteil der Förderkriterien, die meisten Projekte stellen aber wirtschaftliche Aspekte in den Vordergrund.

Mit der Strategie Nachhaltige Entwicklung 2030 (SNE 2030) der Schweiz [7] gibt es verbindliche Leitlinien für alle Sektoralpolitiken und Bundesprogramme. Das SECO hat diesbezüglich ein Positionspapier zur Umsetzung in der NRP erarbeitet (welches auch Zielvorgaben und Massnahmen enthält [8]). Auch wenn die NRP ein wirtschaftspolitisches Instrument zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit ist, müssen sowohl die kantonalen und interkantonalen Umsetzungsprogramme als auch die Projekte konsequenter auf alle Nachhaltigkeitsdimensionen überprüft werden. Das ganze Portfolio der verschiedenen NRP-Instrumente sollte insgesamt nachhaltiger und bezüglich der raumrelevanten Megatrends zukunftsfähiger werden. Dies verlangt einerseits eine vertieftere Analyse der UP auf Kantons- und Bundesebene. Andererseits braucht es neue Anreize zur Stärkung der Nachhaltigkeitsdimension in den NRP-Instrumenten und deren Projekten (speziell bei grösseren Infrastrukturvorhaben).

Weniger Projekte als Folge? In Teilen der «NRP-Community» gibt es Befürchtungen, dass eine Betonung der nachhaltigen Entwicklung zu weniger Projekten führen könnte. Deswegen weckt diese Transformation gewisse Widerstände. Sie eröffnet jedoch auch neue Chancen und Marktopportunitäten. NRP-Projekte können wichtige neue Beiträge zu technischen oder gesellschaftlichen Innovationen leisten, wie das die Fallbeispiele dieser Evaluation gezeigt haben. In Zukunft gilt es, Anreize zu schaffen, damit NRP-Projekte gefördert werden, welche nachhaltige Denk- und Handlungsweisen stärken. Diese Anreize und Instrumente sollen neuartige Praktiken und Denkweisen fördern, die zu den drei Stossrichtungen der SNE 2030 beitragen:

(1) Nachhaltiger Konsum und nachhaltige Produktion,
(2) Klima, Energie und Biodiversität, und
(3) Chancengleichheit und sozialer Zusammenhalt.

Die NRP kann auf ein breites und etabliertes Netzwerk von Institutionen und Projektträgern zurückgreifen, damit die Regionalpolitik auch bezüglich nachhaltiger Entwicklung verstärkt über die wirtschaftliche Dimension hinaus innovative Impulse in den Regionen auslösen kann.